El pasado 10 de marzo, el Comité Jurídico Interamericano (CJI) de la Organización de Estados Americanos en su 102 período ordinario de sesiones que tuvo lugar en su sede en Rio de Janeiro, Brasil, aprobó la Declaración de Principios interamericanos sobre el régimen legal de creación, funcionamiento, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro, el cual tiene por objeto facilitar el ciclo de vida de dichas entidades en función de los estándares y buenas prácticas internacionales y nacionales, incluyendo las legislaciones pertinentes de los Estados miembros de la OEA. El trabajo del CJI sistematiza, actualiza y consolida los estándares desarrollados en la región por medio de un exhaustivo estudio que incluye el marco legal y las prácticas en los 36 países de la región.
Conforme a la Convención Americana de Derechos Humanos, los Estados tienen el deber de proteger y respetar todos los derechos y libertades reconocidos en ella, y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna. Y tienen el deber de adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las disposiciones de derecho interno, tanto legislativas como de otro carácter, que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (Art. 2). En consecuencia, para asegurar el respeto del derecho de libertad de asociación que tiene todas las personas, los Estados tienen el deber de adoptar un marco jurídico, político y administrativo propicio, adecuado y necesario para garantizar el desarrollo de las organizaciones civiles, a lo largo de su ciclo de vida; es decir, la creación, funcionamiento, financiación y disolución de las asociaciones o entidades civiles sin fines de lucro, que permiten ejercer la libertad de asociación conforme a los valores de una sociedad democrática.
Esta es hoy una preocupación global y en la última década se han ido desarrollando estándares internacionales específicos en esta materia. En el Informe del Relator Especial de Naciones Unidas para las Libertades de Reunión Pacífica y de Asociación presentado el 2012 sobre la situación de la libertad de asociación, se ha señalado que la libertad de asociación ampara a las asociaciones desde su creación hasta su disolución, e incluye el derecho a establecer asociaciones y adherirse a ellas y el derecho de las asociaciones a desarrollar libremente sus actividades y a recibir protección contra injerencias indebidas, a acceder a financiación y recursos, y a participar en los asuntos públicos(1).
A nivel europeo, en enero de 2015 se han adoptado las Directrices conjuntas de la Organización de Cooperación y Seguridad Europea (OSCE/ODIHR) y la Comisión de Venecia sobre libertad de asociación, con el objetivo de promover la constitución y existencia de asociaciones civiles, posibilitando su funcionamiento de manera congruente con los principios democráticos, estableciendo que la legislación nacional en esta materia “debe redactarse con el propósito de facilitar la creación de asociaciones y permitirles perseguir sus objetivos” (2).
En el 2017 la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) ha promovido unas directrices sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y asociación con el fin de fortalecer la promoción y protección de estos derechos en el continente africano, estableciéndose que: La legislación nacional sobre la libertad de asociación, cuando sea necesario, se redactará con el objetivo de facilitar y fomentar la creación de asociaciones y promover su capacidad para perseguir sus objetivos. Dicha legislación se redactará y modificará sobre la base de procesos amplios e inclusivos que incluyan el diálogo y la consulta significativa con la sociedad civil (3).
En nuestro continente, el sistema interamericano había quedado con cierto rezago frente a estos avances en otras regiones, y ahora con estas principios se pone a tono con los estándares internacionales en esta materia. Hoy con estos Principios las organizaciones de la sociedad civil del continente cuentan con un marco de referencia para analizar, comparar y promover cambios cuando enfrenten obstáculos legales, administrativos o fiscales relacionados a lo largo de su ciclo de vida, debido a un proceso en el que progresivamente algunos países se han ido alejando de los estándares internacionales de derechos humanos aplicables en este campo. Desde hace casi un par de décadas atrás, la región ha experimentado un proceso de transformación de esos marcos regulatorios, imponiendo en algunos países restricciones indebidas, controles excesivos y requisitos vagos y potestades ambiguas y discrecionales a cargo de los órganos Ejecutivos, que han afectado de forma particular el régimen legal que regula las distintas fases del ciclo de vida de las entidades civiles sin fines de lucro.
Frente a este entorno, los principios interamericanos adoptados en materia de creación, funcionamiento, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro, contribuirán a la armonización de la legislación nacional en la región, así como a fortalecer el espacio cívico y democrático para el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en el hemisferio.
Los principios interamericanos sobre el régimen legal de creación, funcionamiento, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro son:
Principio 1 (ejercicio de la libertad de asociación): El ejercicio de la libertad de asociación comprende el derecho de participar en la creación, funcionamiento, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro.
Principio 2 (autonomía de la voluntad): Las entidades civiles sin fines de lucro nacen y se gobiernan por la voluntad de sus fundadores, asociados o miembros, ejercida de manera libre y autónoma.
Principio 3 (principio de legalidad): El ciclo de vida de las entidades civiles sin fines de lucro estará regulado principalmente por leyes o códigos aprobados por el órgano legislativo, en todo aquello que sea necesario y razonable para una sociedad democrática.
Principio 4 (registro o reconocimiento a cargo de una instancia independiente y autónoma): Los Estados miembros deberían establecer, de conformidad con su estructura constitucional y administrativa, en los casos que corresponda, servicios registrales u órganos públicos independientes y autónomos, para el registro o reconocimiento de la personalidad jurídica de las organizaciones civiles, brindando sus servicios con profesionalismo, imparcialidad y transparencia, de conformidad con estos principios.
Principio 5 (procedimientos de registros sencillos y transparentes): Los procedimientos de creación y registro serán sencillos, oportunos, claros y no discriminatorios ni discrecionales. La ley establecerá de forma precisa los requisitos y documentos que se debe presentar para obtener y mantener el reconocimiento de la personalidad jurídica, estableciéndose con precisión los procedimientos, plazos y costos de su tramitación.
Principio 6 (libertad de funcionamiento): Las entidades civiles sin fines de lucro pueden cumplir funciones de objeto amplio y en materia de interés público y/o el beneficio mutuo de sus miembros, sin más restricciones que las permitidas por los instrumentos internacionales de derechos humanos ni interferencias ilegitimas o arbitrarias.
Principio 7 (libertad para buscar, conseguir y utilizar recursos): Las entidades civiles sin fines de lucro tienen la libertad de buscar, solicitar, obtener y utilizar financiamiento para el logro de sus objetivos sociales, tanto de fuentes públicas como privadas, nacionales o extranjeras.
Principio 8 (control apropiado del financiamiento ilícito): La responsabilidad estatal de reglamentar actividades financieras ilícitas debe cumplirse en conformidad con las obligaciones establecidas por los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las restricciones aplicadas a las entidades civiles sin fines de lucro deben ser proporcionales al riesgo identificado, basadas en evidencia e implementadas sin limitar el trabajo legítimo del sector.
Principio 9 (acceso al financiamiento público en condiciones de equidad y no discriminación): Las entidades civiles sin fines de lucro accederán a fondos públicos a través de sistemas transparentes, equitativos y no discriminatorios, estando sometidos a las reglas generales de rendición de cuentas y de responsabilidad de sus representantes legales.
Principio 10 del Régimen tributario especial: Las entidades civiles sin fines de lucro podrán acceder a beneficios tributarios acordes a su naturaleza no lucrativa, sin discriminación.
Principio 11 (sanciones proporcionales y debido proceso): Las sanciones impuestas por los Estados a las entidades civiles sin fines de lucro sólo se aplicarán en circunstancias limitadas y previamente establecidas por ley. Serán progresivas, necesarias y estrictamente proporcionales, por causales razonables, motivadas y probadas dentro de un proceso judicial, con todas las garantías de debido proceso.
Principio 12 (disolución voluntaria y forzosa): La disolución de las entidades civiles sin fines de lucro, liquidación y disposición de sus bienes seguirá las previsiones de sus Estatutos y conforme exprese la voluntad de sus miembros. Los miembros no deben distribuir el patrimonio de la organización entre sí mismos. La disolución compulsiva, como sanción legal, será apropiada excepcionalmente, en los casos más graves que signifiquen una afectación a un interés legítimo reconocido por los instrumentos internacionales de derechos humanos, y cuando medidas menos restrictivas no alcancen para proteger dicho interés.
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Ramiro Orias es abogado, Oficial de Programa Senior de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF). Actualmente es miembro del Comité Jurídico Interamericano de la OEA. Las opiniones del autor son de índole personal y no comprometen a las instituciones a las que pertenece.
2. OSCE and Council of Europe’s Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Guidelines on Freedom of Association, Warsow, 2015, ISBN 978-92-9234-906-6
3. Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Directrices sobre la libertad sindical y de reunión en África, 10 de noviembre de 2017.
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