La libertad de asociación es el derecho que tenemos todas las personas a organizar y/o a crear organizaciones con otras personas, para actuar, expresar, promover, ejercer y defender de manera colectiva fines de interés común, así como para trabajar a favor de nuestros intereses y el ejercicio de nuestros derechos y la capacidad para llevarlos adelante a través de los medios y las acciones que sus miembros consideren idóneos, de manera pública o privada, sin más limitación que sean fines lícitos.
Los Estados tienen el deber de garantizar el marco jurídico, político y administrativo adecuado y necesario para proteger el funcionamiento de las organizaciones civiles, a lo largo de su ciclo de vida: creación, funcionamiento, financiación y disolución de las asociaciones o entidades civiles sin fines de lucro, que permiten ejercer el derecho a la libertad de asociación, conforme a los valores de una sociedad democrática. Tal como lo ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos, la protección que se concede a la libertad de asociación debe extenderse durante toda la vida de la asociación[1].
Esta es hoy una preocupación global. En la última década se han ido adoptado a nivel universal y regional estándares internacionales de derechos humanos en esta materia. En el 2012, el Relator Especial de NNUU para la Libertad de Asociación presentó su Informe Anual al Consejo de Derechos Humanos sobre la situación de la libertad de asociación, señalando que “la libertad de asociación ampara a las asociaciones desde su creación hasta su disolución, e incluye el derecho a desarrollar libremente sus actividades y a recibir protección contra injerencias indebidas, a acceder a financiación y recursos, y a participar en los asuntos públicos”. A nivel europeo, en enero de 2015 se han adoptado las Directrices conjuntas de la Organización de Cooperación y Seguridad Europea (OSCE/ODIHR) y la Convención de Venecia sobre libertad de asociación, con el objetivo de promover la constitución y existencia de asociaciones civiles, posibilitando su funcionamiento y facilitando sus actividades de manera congruente con los principios democráticos. Asimismo, en el 2017 la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) ha promovido unas directrices sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y asociación, con el fin de fortalecer la promoción y protección de estos derechos en el continente africano.
En nuestro continente, el sistema interamericano ha quedado con cierto rezago frente a estos avances. Algunos principios de interpretación del derecho a la libertad de asociación pueden encontrarse en la recopilación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, publicada hace una década en el Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, que establece, por ejemplo, que: “Si bien los Estados tienen la facultad para reglamentar la inscripción, vigilancia y control de las organizaciones dentro de sus jurisdicciones, el derecho de asociarse libremente sin interferencias prescribe que los Estados deben asegurar que los requisitos legales no impedirán, retrasarán o limitarán la creación o funcionamiento de las organizaciones”.
En la práctica e implementación, las organizaciones civiles de la región se enfrentan a obstáculos legales relacionados a lo largo de su ciclo de vida. Por ejemplo, en Guatemala entró en vigor una nueva ley restrictiva de las OSC, el Decreto Nº 4-2020, después de que una decisión de la Corte de Constitucionalidad de mayo de 2021 rechazara los recursos legales de la sociedad civil. Esa ley exige que las OSC nuevas y existentes se inscriban o reinscriban en múltiples organismos: el Registro de Personas Jurídicas; la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia; la Superintendencia de Administración Tributaria; el Ministerio de Relaciones Exteriores si es una ONG extranjera; y la Contraloría General de Cuentas si recibe financiación pública. Cada uno de estos procedimientos administrativos requerirá un papeleo redundante y someterá a una organización a un conjunto diferente de determinaciones subjetivas por parte de los funcionarios públicos que aplican su propia discreción a los ambiguos criterios de registro. Además, el Decreto Nº 4-2020 limita la capacidad de las OSC para solicitar y utilizar fondos mediante una vaga prohibición de que la financiación extranjera no puede utilizarse para "actividades que alteren el orden público en el territorio nacional". La violación de esta disposición o de cualquier otra ley u orden público puede ser motivo de disolución forzosa de una OSC, una sanción grave que incumple las normas internacionales de legalidad y proporcionalidad.
Las normas pueden ser enmarcadas como leyes del ciclo de vida de las OSC, leyes contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, leyes de delitos cibernéticos o leyes de registro de agentes extranjeros. Pueden adoptar la forma de leyes aprobadas por el poder legislativo, decretos ejecutivos o incluso pronunciamientos de organismos administrativos. El denominador común es que estas leyes problemáticas aumentan la complejidad y el coste de la creación y el funcionamiento de una organización civil en los entornos restrictivos, y amenazan la sostenibilidad financiera e incluso la existencia de organizaciones independientes en los países más hostiles.
En países con leyes moderadamente favorables para el sector, pero con crecientes tensiones entre el poder ejecutivo y la sociedad civil, como Brasil, México y Chile, las organizaciones de la sociedad civil y sus aliados pueden utilizar estos materiales para resistir el retroceso. Por último, en entornos hostiles como El Salvador y Nicaragua, que han buscado recientemente adoptar leyes de Registro de Agentes Extranjeros intentando someter las entidades civiles a cargas administrativas paralizantes, así como a severas sanciones, para silenciar su trabajo crítico y vigilante frente a esos gobiernos.
Hace un par de décadas, la mayoría de la legislación nacional definía los requisitos de forma y fondo requeridos para la creación de dichas entidades privadas, así como otros aspectos de su funcionamiento y disolución en sus respectivos Código Civiles, estableciendo un marco jurídico neutral. Sin embargo, en la última década, la región ha experimentado un proceso de transformación de esos marcos regulatorios, pasando del derecho civil al derecho administrativo, imponiendo restricciones indebidas, controles excesivos y requisitos vagos y discrecionales, que han desnaturalizado y afectado de forma particular el régimen legal de creación, operación, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro.
Es por ello, que frente a este entorno y la necesidad de sistematizar una normativa dispersa y débil en la región, es que se hace necesario avanzar en el proceso de sistematización y desarrollo de principios y estándares interamericanos sobre el régimen legal de creación, funcionamiento, financiamiento y disolución de entidades civiles sin fines de lucro, que contribuya a la armonización de la legislación nacional en la región.
[1] ECHR, United Communist Party of Turkey and Others vs. Turkey, núm. 19392/92, párr. 33.
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