Por Daymira Barriga Velarde para Guardiana (Bolivia)
Lunes 21 de diciembre de 2020.- El 10 diciembre la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley que crea un impuesto anual a las fortunas mayores a Bs 34 millones y otro que plantea la devolución del 5% del crédito fiscal a las personas naturales que tengan un ingreso promedio mensual igual o menor a Bs 9.000. Así, el Gobierno del presidente Luis Arce y el Movimiento al Socialismo pusieron en marcha la maquinaria destinada a aliviar las carencias del presente.
El 17 de diciembre, el pleno de la Cámara de Senadores aprobó con modificaciones, la Ley que crea el Impuesto a las Grandes Fortunas para las personas naturales que posean más de Bs 30 millones de patrimonio y devolvió el proyecto a la cámara de origen.
Según ese documento, se considera como fortuna personal “los bienes inmuebles, los bienes muebles, bienes suntuarios, activos financieros, derechos, dinero y todo otro bien material o inmaterial con valor económico, de los cuales sea titular o esté en posesión de ellos”, que estén situados dentro o fuera del país en el caso de los bolivianos.
La fortuna individual será gravada con una alícuota del 1,4% (es el valor fijo o porcentual establecido por ley, que debe aplicarse a la base imponible para determinar el tributo a pagar), para quienes posean entre Bs 30 y Bs 40 millones; 1,9% para los que tienen entre Bs 40 y 50 millones y 2,4% para aquellos que tienen fortunas mayores a los Bs 50 millones.
El nuevo impuesto será aplicado a partir de la gestión 2020 “en adelante”, dice el proyecto aprobado por la Cámara Alta, que modifica el texto de Diputados, que hacía referencia solo a los años 2020 y 2021.
Además, también el 17, el Senado sancionó la Ley de Régimen de Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor Agregado (Re-IVA). La devolución procederá solo si las facturas han sido emitidas por medios tecnológicos autorizados por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y si el beneficiario se ha registrado ante la autoridad tributaria.
Con la primera norma, el Gobierno prevé recaudar Bs 105 millones anuales y con la segunda, Bs 807 millones.
Dos expertos consultados por Guardiana sugieren más ajustes e incluso uno de ellos la abrogación de la Ley 843 o Ley de Reforma Tributaria, aprobada el 20 de mayo de 1986 — hace 34 años— durante el cuarto gobierno de Víctor Paz Estenssoro (1985-1989), porque ya “cumplió su ciclo”.
LEY DE REFORMA TRIBUTARIA
Juan Singuri, quien trabajó 17 años en el actual Servicio de Impuestos Interno (SIN), presidió la Comisión de Hacienda en la gestión en 2002 y es socio de Consultoría y Asesoramiento Empresarial SRL, con sede en Potosí, opina que llegó la hora de aprobar una nueva norma.
Juan Singuri plantea cambiar la Ley de Reforma Tributaria que ya tiene 34 años.
“La Ley 843 — que establece los impuestos— ha terminado su ciclo hace rato”, dice en una entrevista telefónica. “La 843, que era para 20 años, pero ninguno de los gobiernos posteriores la ha tocado, son 34 años…”.
“Ni siquiera hay que reformar, hay que cambiar prácticamente todo (leyes 843 y 2492), porque no puede haber semejantes sanciones, más mantenimiento de valor e intereses, y eso lo tiene que hacer este Gobierno”.
Juan Singuri
El tributarista Boris Rentería, que tiene un master en Derecho Tributario de la Universidad Andina y una larga trayectoria profesional, no comparte este punto de vista.
La 843 reemplazó a los decretos ley 11153 y 11154, del 12 de septiembre de 1975, con los que la dictadura de Hugo Banzer estableció un nuevo régimen tributario.
Once años después, “había 400 tributos y dos formularios. Con la Reforma Tributaria se bajó a siete impuestos (entre directos e indirectos), hoy son más de 12, y los formularios de dos se incrementaron a 400. Hay letras pequeñas que desorientan al contribuyente”, sostiene Singuri.
“Muchas veces una declaración tiene errores y una declaración errónea, según el Código Tributario Boliviano, es un delito. La Ley 2492 es criminal. Hasta el 2000 la multa más alta era Bs 300, pero hoy en día llega a 5.000 UFV”.
La cotización de la UFV este domingo 20 de diciembre, era de Bs 2,36, es decir que la sanción económica más alta ascendería a Bs 11.600 en ese momento.
Boris Rentería cree que la Ley 2492 es criminal porque fija multas muy altas por un error en una declaración.
La Ley 2492, promulgada el 2 de agosto de 2003, en la segunda gestión de Gonzalo Sánchez de Lozada, establece el marco general de las relaciones entre el contribuyente y el Estado, y ha sido objeto de incontables enmiendas.
“Esto — enfatiza Singuri — aniquila a aquel empresario mediano o pequeño. Ni siquiera hay que reformar, hay que cambiar prácticamente todo (leyes 843 y 2492), porque no puede haber semejantes sanciones, más mantenimiento de valor e intereses, y eso lo tiene que hacer este Gobierno”.
Las distorsiones de la norma, por otra parte, permiten que Grandes Contribuyentes (Gracos) se den modos para defraudar al fisco.
Así —dice Singuri—, la empresa minera a cargo del mayor proyecto de explotación de plata y zinc de Bolivia tributó en los últimos seis años 1.900 millones de bolivianos; aunque en ese mismo periodo el principal fabricante de cerveza del país pagó en impuestos 13.000 millones de bolivianos, es decir casi siete veces más.
En esta misma línea cuestiona los “perdonazos” tributarios, como el dispuesto en la Ley 812, del 1 de julio de 2016, que reduce las sanciones o las extingue (arrepentimiento eficaz).
ALÍCUOTAS, PRÓRROGAS Y OTROS
En lo que sí coinciden los especialistas es que la administración del presidente Luis Arce debe reducir alícuotas para expandir la base tributaria y recaudar más. Singuri da un paso más allá y sugiere la supresión de algunos impuestos.
“Desde el punto de vista tributario, el momento que vive el Estado Plurinacional de Bolivia debe ser entendido 1) por la necesidad del Estado de contar con los recursos económicos que le permitan financiar el gasto público, y 2) la ayuda y comprensión que debe brindar el Estado a los contribuyentes para que puedan enfrentar adecuadamente el pago de sus tributos en una etapa poscovid-19”.
Boris Rentería
“Las medidas de orden tributario adoptadas por el Gobierno de la expresidenta (Jeanine) Áñez han sido abrogadas y todos los beneficios que se implementaron a favor del contribuyente fueron dejados sin efecto (uno de ellos fue que las empresas podían presentar facturas por alimentos y atención médica más). Ante esta situación necesariamente debe empezarse a discutir otro tipo de medidas que beneficien a los contribuyentes (y apunten a) otorgar un alivio tributario para que puedan continuar con el desarrollo de sus actividades económicas y que no sea el ámbito impositivo un factor más para que se vayan cerrando establecimientos comerciales”.
Esta decisión del Gobierno de Arce es cuestionada por el analista porque, a su juicio, genera en el contribuyente “un estado de inseguridad (…). Los beneficios que le habían sido otorgados no deberían ser eliminados, toda vez que ya se había generado en función de ellos una planificación tributaria a efecto del pago”.
“El Estado —insiste— al presente no puede pretender el cobro de tributos en las mismas proporciones que en el pasado. Hoy en día, los diferentes negocios y comercio en general se han visto afectados por la pandemia Covid-19, y esta situación requiere una respuesta urgente del Estado con relación a las capacidades económicas de los bolivianos, vinculadas al pago de los impuestos para no generar un cierre de empresas y, con ello, el desempleo”.
“En los países latinoamericanos es muy común que las administraciones tributarias cometan excesos por una visión muy fiscalista”.
Boris Rentería
Para comprender el momento actual, el aludido recuerda las últimas dos crisis que se abatieron sobre el país, una política y la otra sanitaria, que se presentaron en 2019 y 2020 y que han tenido una fuerte incidencia en la economía.
Ante esta realidad y producto de la contracción de la economía — un fenómeno global —, la generalidad de los contribuyentes no puede cumplir adecuadamente con sus obligaciones tributarias, motivo por el cual, el Estado “debe prever medidas tributarias que permitan al contribuyente verse favorecido con beneficios tributarios para poder enfrentar este momento complicado”.
“El apoyo del Estado hacia los contribuyentes en etapas de crisis económica puede ir desde la disminución de las alícuotas, prórrogas en el pago de los impuestos, facilidades de pago, exenciones, exclusiones temporales de algunos sectores, etc., ello con el afán de poder lograr un equilibrio entre las necesidades económicas del Estado y las posibilidades de pago de los contribuyentes”.
El especialista declina dar parámetros de la reducción de las alícuotas y nombrar los tributos que deberían ser afectados. Esta es una tarea del Estado, que es el que tiene toda la información, que debe barajar los contextos interno y externo.
En función de ello se podrá establecer “hasta donde alcanzarían las capacidades del contribuyente de poder pagar y las capacidades del Estado de otorgar este tipo de concesiones. No lo podemos hacer arbitrariamente, o porque a alguien se le ha ocurrido que el IVA debe ser del 5%, por ejemplo. El Estado es el que va a poder determinar hasta dónde se lo puede apretar al contribuyente y, por otro lado, el propio Estado va a determinar hasta dónde puede soportar no contar con esos recursos”.
En el caso del Impuesto a las Transacciones (IT) y del Impuesto a las Utilidades de las empresas (IUE), dos impuestos directos, bajar su alícuota ofrecería un alivio al contribuyente, que podría invertir la diferencia en su negocio.
“En cuanto a las prórrogas, el contribuyente tendrá la posibilidad de contar con recursos económicos por un determinado tiempo, pero siempre va a terminar pagando todo el tributo”.
“El apoyo del Estado hacia los contribuyentes en etapas de crisis económica puede ir desde la disminución de las alícuotas de los impuestos, prórrogas en el pago de los impuestos, facilidades de pago, exenciones, exclusiones temporales de algunos sectores, etc., ello con el afán de poder lograr un equilibrio entre las necesidades económicas del Estado y las posibilidades de pago de los contribuyentes”. Boris Rentería
Aunque es partidario de la aprobación de una norma que reemplace a la Ley de Reforma Tributaria, Singuri duda de que la Asamblea Legislativa Plurinacional tome el desafío, por eso propone, por ejemplo, la reducción de la alícuota del IVA del 13% al 8%, o arancel cero para la importación de medicamentos y material escolar.
“Lo que tiene que hacer el Gobierno es reducir los impuestos y hasta suprimir algunos para expandir la base tributaria, porque a mayor porcentaje de impuestos es mayor la evasión, elusión y defraudación”, apunta.
En Argentina —cita — el impuesto que se paga por la atención odontológica es del 3% mientras en Bolivia casi bordea el 20%: “13% del IVA, 3% del IT y 3% del IUE”.
“¿Cómo puede ser que en otros países de mayor desarrollo la presión tributaria sea menor? La presión tributaria en Bolivia es demasiado, casi hemos llegado al 20% en las últimas décadas”.
Según un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) publicado en mayo de este año, Bolivia se encuentra entre los cinco países de la región donde se pagan más impuestos, calculados como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB).
Primero están Cuba, Brasil, Argentina y Uruguay, donde la recaudación impositiva representa el 41,7%, 32,2%, 31,2 y el 27,9%, respectivamente. El país figura con el 26%, porcentaje que está por encima del promedio regional del 23%.
En el otro extremo están Guatemala, con el 12,6% del PIB, República Dominicana con el 13,7% y Perú 16,1%.
SUPRESIÓN DE TRIBUTOS
Singuri es el único que se pronuncia a favor de la supresión de algunos tributos, entre ellos del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) creado mediante la Ley 2646, promulgada el 1 de abril de 2004 por el gobierno de Carlos Mesa para paliar el déficit del Tesoro General de la Nación.
“Tenía que ser por dos gestiones solamente. El gobierno de Evo Morales amplió su vigencia hasta 2023, empezó con una alícuota del 1% sobre el monto bruto de la operación y se quedó con 3%. Me temo que lo mismo va a pasar con el Impuesto a las Grandes Fortunas”.
“La alícuota del ITF será del 0,3%, durante los 12 primeros meses de su aplicación y del 0,25% durante los siguientes 12 meses”, dispone el artículo 6 de ese cuerpo legal.
En 2006, la administración de Morales amplió la vigencia del tributo por 36 meses y fijó una alícuota de 0,15%.
El 1 de julio de 2015, se promulgó la Ley de Ampliación del ITF, que grava solo las operaciones en moneda extranjera (dólares). La norma modifica el gravamen e impone una alícuota de 0,15% en 2015; de 0,20% en 2016; de 0,25% en 2017, y de 0,30% en 2018.
En la Ley Presupuesto General del Estado Gestión 2019, amplió la vigencia del tributo hasta el 31 de diciembre 2023 con una alícuota del 0,3%.
Lo mismo pasa con el Impuesto a las Salidas Aéreas al Exterior (ISAE), creado por la Ley 843 y cuyo monto se actualiza en función a las UFV al inicio de cada gestión; en 1986 comenzó con Bs 120 y hoy el tributo es de Bs356.
A la misma pregunta, Rentería responde: “Lo más práctico es mantener los impuestos vigentes y solo incrementar la base de contribuyentes llegando a los informales y a los sectores que se hallaban excluidos”.
REGÍMENES ESPECIALES
En el Sistema Tributario boliviano hay un Régimen General que incluye a personas naturales, empresas unipersonales y personas Jurídicas (Gracos y Pricos), el 87,2% de los contribuyentes pertenece a esa categoría, según un estudio de la Fundación Jubileo. El restante 12,8% están inscritos en los regímenes especiales: Régimen Tributario Simplificado (RTS), donde están inscritos el 12%, Sistema Tributario Integrado (RTI) y Régimen Agropecuario Unificado (RAU), que en conjunto suman un 1%.
En el RTS están inscritos los artesanos, comerciantes minoristas y vivanderos y en función de su capital están divididos en cinco categorías y pagan un tributo de entre Bs 47 a Bs 200 cada bimestre.
En el RTI están los transportistas urbanos e interprovinciales de pasajeros y carga que tienen registrado a su nombre no más de dos vehículos.
En el RAU se encuentran quienes realizan actividades agrícolas o pecuarias, las cooperativas agropecuarias y personas naturales o sucesiones indivisas que se dedican a la avicultura, apicultura, floricultura, cañicultura (cultivo caña de azúcar) y piscicultura.
La supresión de alguno de los estos tres regímenes es rechazada por Rentería porque “cumplen una función y han sido adecuadamente establecidos”.
“La distorsión que se ha generado producto de malos contribuyentes que deberían hallarse inscritos en el Régimen General, los que, a efecto de defraudar el pago de sus tributos, han procedido a registrarse en estos Regímenes Especiales y no ha existido un adecuado control de las administraciones tributarias. Con un adecuado control del Estado, no tendría que existir la necesidad de eliminarlos, ya que han sido creados a efecto de poder alcanzar a comerciantes, vivanderos, artesanos, productores agrícolas, transportistas, etc., que por sus ingresos no corresponden estén dentro del Régimen General; pero es fundamental el control a efecto de evitar distorsiones”.
Singuri plantea que todos los transportistas que están en el RTI “deberían pasar al Régimen General (…) como es tan fácil fraccionar, si la empresa tiene 10 buses, los 10 están a nombre de distintos propietarios” para eludir la ley.
INCENTIVOS Y AMPLIACIÓN DEL UNIVERSO
Uno de los desafíos del país y de la administración tributaria desde hace años es ampliar el universo de contribuyentes.
En 2018 en el Padrón Nacional de Contribuyentes (PNC) estaban inscritos más de un millón, entre activos e inactivos. Los activos sumaban 425.782, de los cuales el 74,6% correspondían al Régimen General y el restante 25,4% a los Regímenes Especiales.
El 51,4% del padrón estaba compuesto por las personas naturales, el 39,7% por las empresas unipersonales y el 8,9% por las personas jurídicas (empresas, sociedades, etc.).
“Es importante, que el Estado sea igualitario con todos los sectores, y fundamentalmente, que se pueda incorporar como contribuyente al sector informal para evitar una desigualdad e incrementar la base de contribuyentes, respetando lo establecido en la Ley”, dice Rentería.
Sin embargo, el problema está en la falta de incentivos. “Apenas está naciendo una empresita y antes de que empiece a generar ingresos ya le está cayendo la Alcaldía y el SIN”, sostiene Singuri. “No hace mucho, una señora con un crédito puso un quiosco para vender hamburguesas. A los dos días, antes de que venda 200 hamburguesas le cayó la Alcaldía, le clausuró e impuso una multa”.
Antes de la reforma tributaria de 1986 —recuerda el experto— el emprendedor se beneficiaba con una pausa de cuatro meses que le daba tiempo para saber si el negocio iba a salir adelante o no.
Con este fin, presentaba a la administración tributaria una nota en la que ponía en su conocimiento que estaba empezando una actividad económica. A partir del cuarto mes estaba obligado a sacar el RUC (Registro Único del Contribuyente, equivalente al Número de Identificación Tributaria) y empezaba a tributar.
Hoy esto no ocurre. “No les importa que quiebre o no quiebre. Desde el primer día, si no exhiben su NIT se les multa con 500 UFV, estamos hablando de Bs 1.180, por eso digo que es urgente la reforma”.
Otro incentivo a las medianas y grandes empresas podría ser la reducción del Gravamen Aduanero. “Nuestro país anda tan mal que hay incentivos a las transnacionales petroleras, como la famosa Ley de Recuperación de Costos, que les permite recuperar costos hasta de los pasajes que utilizan para viajar a su país. El anterior gobierno les ha devuelto casi USD 10.000 millones”.
PRESCRIPCIONES
Según Singuri, otro aspecto que debe ser tratado con urgencia es el de la prescripción de las acciones o facultades de la administración tributaria para determinar la obligación impositiva, aplicar multas, hacer verificaciones, rectificaciones o ajustes y exigir el pago de tributos, multas intereses y recargos, objeto de constantes enmiendas e interpretaciones que terminaron por confundir y perjudicar al contribuyente.
El Código Tributario Boliviano establecía que la prescripción era de cuatro años para las deudas, computables desde el 1 de enero del próximo año y dos años para las multas. Así fue por ocho años (entre 2003 y 2011).
En 2011 se introdujo una enmienda a través de la Ley 291, del 22 de septiembre de 2012, cuyo objeto era aprobar una segunda modificación al Presupuesto General del Estado de 2012. En la disposición adicional quinta modificó el artículo 59 de la Ley 2492 y elevó hasta 10 años la prescripción de las deudas y a cinco años la de las multas.
“Las acciones de la Administración Tributaria prescribirán a los cuatro años en la gestión 2012, cinco años en la gestión 2013, seis años en la gestión 2014, siete años en la gestión 2015, ocho años en la gestión 2016, nueve años en la gestión 2017, 10 años a partir de la gestión 2018, para controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos; determinar la deuda tributaria e imponer sanciones administrativas”, dispone el numeral I).
“Los términos de prescripción precedentes se ampliarán en tres años adicionales cuando el sujeto pasivo o tercero responsable no cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes o se inscribiera en un régimen tributario diferente al que le corresponde”, establece el numeral II).
En el III), dispone que “el término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a los cinco años”, aunque la facultad para ejecutar la deuda tributaria es “imprescriptible”, precisa el IV).
La mala interpretación del numeral I) por el SIN abrió la puerta a la aplicación retroactiva de la norma, motivo de procesos administrativos y judiciales y la presentación de recursos ante el Tribunal Supremo de Justicia que emitió dos resoluciones que terminaron por dar la razón a los demandantes. En todo este proceso la AIT dio la razón al SIN pese a la irretroactividad de la norma, principio consagrado por la Constitución Política del Estado.
En 30 de junio de 2016 se aprobó la Ley 812, que introduce modificaciones al Código y que reduce el periodo de prescripción de 10 a ocho años para que el SIN pueda fiscalizar al contribuyente, pasado el cual la entidad no puede fiscalizar ni determinar deudas o imponer sanciones.
“Lo correcto es que la prescripción sea de cuatro años hacia atrás y que los que están en mora puedan pagar por única vez con cero recargas y sin mantenimiento de valor”, destaca el entrevistado.
DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE
Actualmente, quien no esté de acuerdo con las liquidaciones de impuestos del Servicio Nacional de Impuestos (SIN) puede acudir a la AIT.
La AIT, que reemplaza a la Superintendencia Tributaria, fue creada por la Ley 2492 como parte del Órgano Ejecutivo y está bajo tuición del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Una de las principales funciones de este órgano autárquico es resolver las impugnaciones que los contribuyentes —recursos de alzada— contra las resoluciones del SIN, Aduana Nacional y gobiernos municipales ante las oficinas regionales de la autoridad tributaria.
Si la resolución de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) no satisface al contribuyente, este puede interponer un Recurso Jerárquico ante la AIT General .
Para Singuri el rol de la AIT es semejante al de las Oficinas de Defensa del Consumidor (Odeco). “Es imposible ganarle al Estado cuando el funcionario es del mismo Estado. Tendría que ser un ente que no tenga ninguna relación con la Aduana ni con Impuestos Nacionales la que defienda al contribuyente frente a los excesos”.
Rentería destaca que la idea de instituir un defensor del contribuyente contra los excesos del fisco nació en la década de los 80 y 90 en Europa.
“En los países latinoamericanos es muy común que las administraciones tributarias cometan excesos por una visión muy fiscalista”, por ello es necesario un equilibrio. La creación de esta institución en Bolivia es posible, sostiene el experto, a través de una ley específica y particular, al margen de las leyes 843 y 2492.
“Si la administración tributaria cobra Bs 1.000 por demás, ese contribuyente no va a recurrir a un abogado, porque el abogado no le va a cobrar Bs 1.000, le va a cobrar mucho más”. Y aunque para impugnar no se precisa de un profesional en leyes, hay que cumplir requisitos formales para que el recurso no sea rechazado. Por ello, el ciudadano del ejemplo se resigna a pagar los Bs 1.000.
“Pero no es justo, el Estado no puede enriquecerse ilícitamente. Definitivamente, el que va a velar porque el propio Estado respete la aplicación de la ley tendría que ser este defensor del contribuyente, que sería pertinente que se cree en Bolivia”.
Otra asignatura pendiente es legislar sobre el comercio por internet, en particular el que es canalizado por las redes sociales.
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