Por Miriam Telma Jemio para Guardiana (Bolivia)
Martes 22 de noviembre de 2022.- La alianza entre el MAS y los cooperativistas mineros les ha permitido tener a estos últimos en los últimos 15 años regulación apoyada en normativa hecha a su medida. Unas 12 leyes, decretos supremos y resoluciones ministeriales les favorecen y de estas nomas al menos cinco les ayudan en temas ambientales y tributarios, mientras extraen oro contraviniendo normas, obteniendo millonarias ganancias y dejando apenas el 2,5 por ciento de regalías al Estado que las debe repartir entre las arcas estatales, las gobernaciones y los municipios productores.
Desde la Constitución Política del Estado se reconoce a los cooperativistas mineros como actores productivos, dice Alfredo Zaconeta, investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (Cedla). Luego, la Ley de Minería y Metalurgia del 2014 y varios decretos flexibilizan la regulación ambiental y tributaria a su favor.
Los cooperativistas mineros siempre han estado al lado del poder, en tiempos neoliberales y en los actuales, coinciden los investigadores consultados por Guardiana, Jorge Campanini y Héctor Córdova. Tienen poder económico y político.
Las normas y sus ventajas
Desde 2006, el sector minero cooperativo es socio estratégico del gobierno del MAS y por eso el primer ministro de Minería fue Wálter Villarroel, dirigente de la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (Fencomin).
“Su asociación política con el MAS tenía sus condiciones”, afirma Zaconeta, quien recuerda lo sucedido en 2006, en el cerro Posoconi de la mina estatal Huanuni. Los cooperativistas intentaron tomar un yacimiento de estaño, mostrando así su intención de desplazarse hacia la minería estatal y luego hacia la minería privada. Copar lo más que pudieran espacios de poder para delinear la política minera con normas en beneficio de su sector.
Ya entonces se dijo sobre el papel del primer Ministro de Minería cooperativista del MAS, que su gestión era débil y que defendía a los mineros cooperativistas en detrimento de los estatales.
“En la redacción de la Constitución Política del Estado (aprobada en febrero de 2009), ya se establece un reconocimiento y se identifica una primera estrategia que permitiría masificar al sector cooperativista. Está en el numeral 1 del artículo 369 de la Constitución”, explica el investigador del Cedla: "El Estado será responsable de las riquezas mineralógicas que se encuentren en el suelo y subsuelo cualquiera sea su origen y su aplicación será regulada por la ley. Se reconoce como actores productivos a la industria minera estatal, industria minera privada y sociedades cooperativas".
A partir del 2009 se “masifica descontroladamente” la creación de cooperativas y los datos así lo confirman. Cuando Evo Morales asumió el poder, el 22 de enero de 2006, existían unas 800 cooperativas mineras legalmente establecidas y cuando renunció a la presidencia, el 10 de noviembre de 2019, el número de cooperativas alcanzaba a 1.900. Y el número de empleos en el sector minero también creció tanto que de 10 empleos, nueve corresponden al sector cooperativo.
Impulsados por la actual Constitución, en el transcurso de su aplicación desde el 2009 se crearon normas como la Ley General de Cooperativas (abril de 2013), Ley de Minería y Metalurgia (mayo de 2014), que les otorgan beneficios a los cooperativistas mineros, particularmente en el ámbito tributario y ambiental.
Beneficios en impuestos para los cooperativistas
Las cooperativas mineras no pagan el Impuesto a las Transacciones (IT) que se aplica sobre el importe bruto de las ventas o ingresos de un determinado período, con la alícuota del 3%. Tampoco pagan el IVA (13%) ni el IUE (25% de las utilidades) ni la alícuota del 12,5%, esta última se aplica cuando los precios internacionales del mineral son altos, como ahora es el caso del oro.
Zaconeta señala que los cooperativistas mineros auríferos lograron reducir el pago por regalías. La Ley 1777 (marzo de 1997) , de Gonzalo Sánchez de Lozada, fijaba 5% para la explotación del oro en áreas marginales y 7% para oro en grandes cantidades. En el gobierno de Evo Morales, con la Ley de Minería y Metalurgia de 2014, se redujo esa alícuota a 2,5%.
El analista e investigador de la Fundación Jubileo, Héctor Córdova, afirma que la Ley de Minería y Metalurgia les da a las cooperativas mineras la posibilidad de pagar “la regalía más baja que se puede pagar en este país”. Por la mayoría de los metales se paga el 5% del valor bruto de ventas, la plata 6% y el oro 7%. “Pero se abrió un porcentaje de 2,5% para los que exploten en áreas marginales. Al poco tiempo, el 100% de las cooperativas mineras auríferas declararon que hacían explotación marginal”.
Héctor Córdova recuerda que los cooperativistas manipularon para que se elabore la Ley de Minería y Metalurgia sin la presencia técnica del Ministerio de Minería, así se aseguraban que la norma beneficiara al sector cooperativista y al empresarial, y no es favorable para la minería estatal, representada por la Corporación Minera de Bolivia (Comibol).
Para Zaconeta, este reducido pago en compensación a la explotación de oro derivó en el crecimiento desmedido del sector de cooperativas auríferas. De las 1.900 cooperativas mineras legalmente establecidas, 1.300 son auríferas, las cuales representan el 94% de la producción nacional de oro; lograron desplazar a privados y mantener al margen al Estado.
“Por la explotación de oro no pagan impuestos, solo una miserable regalía de 2,5%. Esto se agrava con el reciente convenio firmado con el gobierno por el régimen especial del oro, por lo cual el Estado percibirá el 4,8%”, explica el investigador del Cedla.
Zaconeta hace cálculos sobre la base de las estimaciones de 2021. El valor de exportación representó 2.534 millones de dólares, la cifra más alta de la historia del país, aplicando la norma acordada del 4,8%, queda para el Estado 121 millones de dólares. Sumados a la regalía del 2,5% de 2021, 59 millones de dólares, quedan 180 millones de dólares para el Estado, que deben dividirse entre el arca del Estado, gobernaciones y municipios productores.
“Vemos que se sigue fomentando un saqueo sobre un recurso no renovable en desmedro de la parte social y ambiental”, lamenta Zaconeta.
El incipiente pago por la explotación del oro es explicado por Jorge Campanini, investigador del Cedib, quien pone como ejemplo lo que sucede en el municipio de Guanay, el mayor productor de oro. “Un municipio afectado y devastado, con altos impactos ambientales y altos niveles de contaminación. En 2021, este municipio recibió por regalías mineras dos millones de dólares, es lo que cuesta una cancha de césped sintético. Eso es lo que le queda a Guanay de todo el saqueo”, lamenta.
En materia ambiental contra la Madre Tierra
En 2015, el Ministerio de Minería y Metalurgia emitió la Resolución Ministerial 023/2015, que es un reglamento de otorgación y extinción de derechos mineros. “En el fondo esta resolución redujo la cantidad de requisitos y los plazos y la calidad técnica para el sector cooperativo minero aurífero, y limitó más la consulta pública en el sector minero que ya sabemos que no es vinculante, porque es el ministerio que define al final”, explica Zaconeta.
Pero los cooperativistas exigían más. En 2016, se movilizaron con un pliego petitorio, que en su punto 5 planteaba la flexibilización de las regulaciones ambientales. Ese pedido fue atendido a través de dos decretos supremos 3549 (2018) y 3856 (2019), coinciden los investigadores consultados. En Guardiana explicamos ampliamente estas normas en el artículo “Dos decretos flexibilizan la obtención de licencia ambiental para toda actividad”
El Decreto Supremo 3549 (2018) cambió la ficha ambiental por un formulario de Categorización Ambiental que demanda menor información sobre el proyecto.
En tanto, el Decreto Supremo 3856 (2019) exime de licencia ambiental a los proyectos de categoría cuatro y para proyectos en áreas protegidas establece que solo se comunique el inicio de actividades.
A pesar de la flexibilización con los dos decretos, no cumplen con ese requisito. La presentación de la licencia ambiental es una de las causas más importantes por la que, en más de ocho años, las cooperativas no se hayan adecuado a la nueva ley, por eso solicitaron una flexibilización y ampliación de los plazos. “Incluso pidieron la eliminación de ese requisito. Hubiera sido el colmo si se aceptaba”, remarca el investigador de la Fundación Jubileo.
Según Jorge Campanini, investigador del Cedib, entre 2016 y 2022 se ha emitido un paquete de resoluciones ministeriales para ampliar el plazo de adecuación y para suavizar las condiciones para que esos derechos mineros se adecuaran y hasta la fecha no lo han hecho. Una de las últimas es de enero de este año, la Resolución Ministerial 002/2022 que amplía por seis meses la adecuación minera a petición de Fencomin.
La senadora Cecilia Requena hacer notar que la Ley 535 (de Minería y Metalurgia) contempla tutelas en materia ambiental y de derechos indígenas, pero también tiene una prerrogativa que exime a los cooperativistas mineros de cumplir –por ejemplo– las normas laborales, o les permite pagar regalías como si trabajaran en yacimientos marginales, “cuando en realidad, ahora, se les da todo el oro de la Amazonía. No hay nada de marginal ahí”.
La legisladora repara en esa parte paradojal de la ley minera que “habla de que todos tenemos derecho al agua y al mismo tiempo permite que los cooperativistas mineros estén quitando la salud de las aguas”.
Lamenta que esa ley haya sido elaborada solo con actores mineros, ya que no se consultó a indígenas, especialistas mineros, técnicos y ambientalistas. “Desde esa ley, los han reforzado tanto que (ahora) son un actor político, social y económico que pide más y más”.
Otras leyes, decretos supremos y resoluciones ministeriales contemplan la adecuación de los contratos de los cooperativistas con Comibol y en la AJAM, un fondo de financiamiento para reactivar a las cooperativas mineras, un procedimiento para la conciliación de deudas de las cooperativas con Comibol y una ley de avasallamientos mineros y robo de minerales que termina favoreciendo a los mismos cooperativistas mineros.
Copan espacios de poder político
El investigador de El Centro de Documentación e Información Bolivia (Cedib), Jorge Campanini, identifica al cooperativismo minero como un actor principal de los últimos años, que ha adquirido un poder bastante notorio y juega un rol importante en el Estado. Ha construido una agenda para potenciar su poder. Desde la época neoliberal fue construyendo esta forma de convivencia con el Estado.
Fuera de los beneficios ya mencionados, la alianza política de los mineros cooperativistas con el gobierno del MAS les permitió ocupar espacios dentro del Ejecutivo, como titulares del Ministerio de Minería, en el Viceministerio de Minería, en las dirigencias ejecutivas y presidencias en entidades como la Comibol, como el Servicio Geológico Minero, la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), el Servicio Nacional de Registro y Control de la Comercialización de Minerales y Metales (Senarecom).
El investigador del Cedla resalta, además, la presencia de los cooperativistas mineros dentro del Legislativo. Tienen una bancada de al menos 12 parlamentarios que representan a ese sector.
“Entonces, uno analiza esto y ve cómo el sector ha logrado espacios de poder que ha permitido beneficiarlos y asentar más lo establecido en la Constitución y, después, en lo que se tradujo la Ley Minera 535”, expresa Zaconeta.
Alto costo ambiental y social con escaso rédito monetario
Entre 2021 y 2022, investigaciones realizadas en comunidades indígenas de La Paz y Beni establecen un daño en la salud humana y de los peces, principalmente en el río Beni, debido a la contaminación con mercurio usado por la extracción de oro.
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El Informe Defensorial “Estado de implementación y Cumplimiento del convenio de Minamata sobre el Mercurio (2017-2022)” señala que el Estado Plurinacional de Bolivia no ha establecido las condiciones materiales, técnicas y económicas para proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones antropogénicas de mercurio en el país de acuerdo a las obligaciones suscritas mediante Ley N° 759 de 18 de noviembre de 2015, a través de la cual se ratificó el Convenio de Minamata sobre el Mercurio.
El mercurio es un metal altamente tóxico para la salud humana y el medio ambiente, a pesar de ello su importación en Bolivia ha crecido sostenida y exponencialmente, convirtiendo al país en uno de los principales compradores a nivel mundial.
El mercurio liberado sobre fuentes hídricas como los ríos donde se efectúan actividades mineras auríferas, ingresa en el organismo de peces que son consumidos por pueblos indígenas como los Esse Ejja, Leco, Tacana y Pacahuara, afectando su salud y su medio ambiente de manera directa puesto que se ha detectado a partir de estudios con muestras de cabello un aumento en la cantidad de mercurio acumulado en el organismo de varios miembros de estos pueblos indígenas.
La liberación de mercurio en el agua de los ríos, en los suelos o vía evaporación en el aire, afecta de manera directa a la fauna y flora, incluso a varios kilómetros desde las fuentes emisoras.
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El sector minero cooperativista no solo se resiste a las regulaciones para el control del uso de mercurio, sino también a cumplir la normativa existente en materia ambiental, principalmente. Así como a la realización de la Consulta previa e informada que corresponde cuando se trata de territorios indígenas.
Córdova explica que hay dos tipos de consultas que se deberían realizar: una consulta previa e informada, sin embargo, la ley estable que solo deben hacerla a los pueblos indígenas que demuestren que están siglos en ese territorio. Si los asentamientos indígenas son recientes no tienen derecho a la consulta previa e informada.
Sin embargo, la Constitución Política del Estado establece que la consulta debe hacerse a cualquier persona que se sienta afectada.
La otra es la consulta pública que establece la Ley 1333 (junio de 1992), en materia ambiental y se refiere al consumo del agua, al deterioro del terreno, la forma de compensación y cómo debería remediarse. Es información que se obtendría de la licencia ambiental. Pero más del 85% de las cooperativas mineras operan sin esa licencia.
“No se sabe cuál es el impacto que se está provocando. Antes con el derecho minero se podía detener una operación solo por factores ambientales. Ahora no se puede, las autoridades no tienen capacidad ni herramientas para hacer cumplir las normas”, lamenta Córdova.
Al respecto, Zaconeta remarca que, en la mayoría de los casos, incluso en áreas protegidas y territorios indígenas, la consulta la hacen después de iniciar operaciones y, luego, “se legaliza lo ilegal, por presión de los cooperativistas”.
Esto se da desde hace 15 años en el sector tradicional y ahora en el norte de La Paz. Hay 1.900 cooperativas mineras legales, pero no sabemos cuántas ilegales están diseminadas por el rio Beni, el kaka o el Madre de Dios y todas sus riberas.
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“Lo agravante es que los cooperativistas, con apoyo del gobierno, han sido tan hábiles para direccionar a los indígenas que sí quieren hacer minería, así sea de manera artesanal, tienen que unirse a una cooperativa, sin remedio”, señala Zaconeta.
Pero también han dividido a las comunidades y no hay que quedarse con el mito de que los indígenas no están extrayendo oro, dice, porque están asociados a capitales por necesidad, subsistencia o por proteger a sus TCO.
El artículo 151 de la Ley de Minería y Metalurgia (2014) señala que no pueden suscribir contratos de asociación con una empresa privada de Bolivia o una transnacional, pero varias cooperativas están asociadas con capitales extranjeros de dudosa procedencia porque su capital no ha sido declarado legalmente en el país.
“Pero hábilmente se asocian para entrar al territorio y establecer una sociedad por la cual se establece el 80% para la empresa y 20% o 30% para la comunidad. Así se da la desnaturalización de las comunidades indígenas afectadas por el ingreso de la actividad mineras, terminan convirtiéndose en cooperativas, olvidando sus tradiciones culturales”, lamenta Jorge Campanini.
El investigador del Cedib resalta que fuera de la crisis ambiental está la conflictividad que provoca la presencia de una cooperativa minera, la violencia en estos sectores, como la trata de personas y la prostitución. Además, remarca que varios sitios de extracción de oro que se caracterizan por ser “tierra de nadie” por la violencia y el uso de armas.
Cómo hacer frente a este poder
Héctor Córdova señala tres causas principales para el crecimiento de las cooperativas que extraen oro:
1. Las limitaciones del Estado para crear empleo digno estable. Si tuvieran trabajo no tendrían que ir hacia el norte.
2. El alto precio del oro a nivel internacional.
3. La corrupción que permite ciertas prácticas sin sanción.
Este investigador planteó una propuesta para resolver la ilegalidad en la que trabajan las cooperativas mineras. Estima que se requiere de 60 millones de dólares para dotar de licencia ambiental a los cooperativistas mineros que operan sin cumplir ese requisito.
“El gobierno –explica Córdova– podría prestar los 60 millones de dólares a los cooperativistas para que obtengan la licencia ambiental y podría cobrarles en un plazo de 10 años. Podría declararse al 2023, como año de la licencia ambiental. Así el gobierno tendría un instrumento de control y monitoreo para presionar a las cooperativas”.
Mientras, Campanini dice que “un Estado serio podría parar esto aplicando las leyes, como por ejemplo exigiendo la licencia ambiental”, pero no lo hace y los cooperativistas mineros tienen libertad para todo.
“Estamos en una situación extrema, necesitamos que el Estado brinde algún tipo de seguridad y límites, pero tenemos un Estado tan permisivo, un Ministerio de Medio Ambiente que es meramente administrativo, no vigila nada”, remarca el investigador del Cedib.
El Estado debe tener las condiciones para crear fuentes de trabajo para la gente que ahora emplea este sector. “Lo que vemos es a un Estado dispuesto a sacrificar sus áreas protegidas y dejarlas a la voracidad de la extracción por migajas. Lo que le queda a Bolivia (de dinero) con esa extracción no vale la pena”, expresa Campanini.
La situación es grave, remarca la senadora Requena, pero cree que -pese a todas estas ventajas- los cooperativistas mineros del oro no han logrado la legitimidad. Para la legisladora, el sector está desprestigiado ante el país y prueba de ello es la movilización que realizaron los pueblos indígenas tras el acuerdo entre el Sernap y los cooperativistas mineros. “En el mediano y corto plazo, el Estado boliviano va a tener que dar la cara. Probablemente, el desastre para entonces sea irreversible. Este es un problema regional (Colombia, Perú y Ecuador) y en Bolivia es peor, pero con alianzas hay que dar esa batalla. Los pueblos indígenas lograron revertir un acuerdo. Todavía hay con que dar la batalla”.
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