Los esfuerzos por construir una fiscalía autónoma en Bolivia vienen desde hace tres décadas. Recordemos que como herencia del período de las dictaduras militares, el país tenía una Fiscalía subordinada al entonces Ministerio de Interior. Los consensos políticos que llevaron a la suscripción del Acuerdo Nacional para la Reforma y Modernización del Estado del 9 de julio de 1992, además de viabilizar la reforma del sistema electoral, abrieron las puertas a un proceso de importantes reformas del sistema de justicia. En ese marco, se aprobó la Ley N° 1469 del Ministerio Público, del 19 de febrero de 1993, donde se fijó el principio de independencia funcional y autonomía presupuestaria, estableciéndose además un régimen de carrera fiscal para sus funcionarios. El Fiscal General de la República era elegido por el Presidente de la República, de terna propuesta por el Senado Nacional por dos tercios de votos del total de sus miembros.
Con la aprobación del Nuevo Código Procesal Penal del año 2000, el país adopta un sistema penal garantista, oral y adversarial, lo que exigía profundizar en el proceso de institucionalización de un Ministerio Público autónomo para el cumplimiento de sus nuevos roles en la persecución penal pública. Así, el 13 de febrero de 2002, se promulgó la Ley N° 2175 Orgánica del Ministerio Público, gozando de autonomía presupuestaria e independencia funcional en el cumplimiento de sus funciones, estableciéndose además que el “Fiscal General de la República sería designado por el Congreso Nacional, por dos tercios de votos de sus miembros presentes”, mientras que los fiscales de Distrito eran designados por la Cámara de Diputados.
Con la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado de 2009, se refuerza el carácter de órgano constitucional autónomo del Ministerio Público. El artículo N° 225 establece que el Ministerio Público tiene autonomía funcional, administrativa y financiera y al efecto se aprueba la Ley Orgánica del Ministerio Público Nº 260 del 11 de julio de 2012, donde queda claro que la Fiscalía “en el ejercicio de sus funciones no se encuentra sometida a otros Órganos del Estado”. Al presente, el Fiscal General del Estado es designado por dos tercios de votos de la Asamblea Legislativa Plurinacional, previa convocatoria pública y calificación de méritos a través de concurso público; a la vez que se establece que los fiscales departamentales serán designados por el Fiscal General del Estado, estableciendo un régimen de Carrera Fiscal para el ingreso, la designación, permanencia y/o destitución de las y los fiscales en el Ministerio Público, que lamentablemente en su implementación tiene un importante rezago.
Además, se dispone un conjunto de derechos a favor de todos los fiscales del Ministerio Público, que garantizan la independencia de sus labores, por ejemplo: a) A no ser destituidos, removidos, cesados o suspendidos de sus funciones, salvo por causales de la Ley, b) No ser obligados a cumplir órdenes, instrucciones o indicaciones que no sean impartidas conforme a Ley, c) ni ser trasladados del lugar de sus funciones. Se garantiza la permanencia de los fiscales en el ejercicio de sus funciones, quienes no podrán ser removidos, salvo los casos señalados por ley.
Como se ha podido ver, el país ha venido realizando un esfuerzo sostenido en la construcción de las condiciones institucionales específicas para contar con un Ministerio Público autónomo, con el fin garantizar una persecución penal objetiva e independiente.
Desde esta perspectiva, llama la atención el reciente mensaje del Ministro de Justicia enfatizando que ni la fiscalía ni los fiscales están cubiertos por el principio de independencia que ampara el trabajo de los operadores de justicia. Preocupa aún más el tratamiento legislativo de un proyecto de ley de modificación a la Ley del Ministerio Público, cercenando la atribución del Fiscal General para designar, evaluar y destituir a los fiscales departamentales, conforme los procedimiento internos de este órgano autónomo, buscando devolverle al poder político la facultad para designar a estos servidores. Esto significaría un enorme retroceso en los esfuerzos de reforma de la justicia en Bolivia, lo que además va en contravención a las recomendaciones y estándares internacionales pronunciados por organismos de derechos humanos en esta materia.
Diversos organismos internacionales y regionales se han pronunciado de manera específica y consistente sobre la independencia o autonomía de los fiscales, como un componente fundamental de un sistema de administración de justicia independiente, señalando que los fiscales deben ejercer sus funciones “en el marco del Estado de Derecho, que exige el respeto de una serie de valores fundamentales, como la imparcialidad, la transparencia, la honestidad, la prudencia, la equidad y la contribución a la calidad de la justicia"[2].
Recordemos que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su Informe sobre Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia del año 2013, ha resaltado la importancia de que las actividades relacionadas con la persecución del delito sean independientes e imparciales como medio para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas del delito. Al efecto, este Informe comprende a todos los funcionarios del Estado que intervienen en los sistemas de justicia y desempeñan funciones esenciales para el respeto y garantía de los derechos al debido proceso. Desde tal perspectiva, la CIDH ha incluido bajo este principio tanto jueces y juezas, como a los fiscales y defensores públicos que, desde sus respectivos roles, están vinculados a los procesos en los cuales el Estado realiza funciones dirigidas a garantizar el acceso a la justicia (párr. 15). En consecuencia, en este informe la CIDH de manera específica “insta a los Estados a garantizar la independencia institucional de la Fiscalía respecto de otros poderes” (párr. 44), recomendando a los Estados: “adoptar medidas con el fin de garantizar su independencia institucional” de la Fiscalía. En el mismo sentido, la CIDH ha reiterado en sus informes de país la importancia de desarrollar la independencia, autonomía e imparcialidad que debe gozar el Ministerio Público respecto a los otros poderes públicos[3].
En ese sentido, el CEJA en su informe sobre ESTÁNDARES INTERNACIONALES SOBRE LA AUTONOMÍA DE LOS FISCALES Y LAS FISCALÍAS ha dejado sentado que la autonomía institucional del Ministerio Publico es un elemento clave para investigar y perseguir hechos delictivos con objetividad e independencia: “La independencia y autonomía de los y las fiscales deben ser garantizadas a través de la autonomía de la propia institución y a través de la regulación de varios procesos, procedimientos y criterios que contengan o representen salvaguardas de la autonomía e independencia individual de cada fiscal”.
En lo que respecta a la relación de las fiscalías con el Órgano Ejecutivo, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas ha señalado la necesidad de garantizar la autonomía del Ministerio Público respecto de dicho poder, “en virtud de que puede minar la confianza y credibilidad de la autoridad a la que se encomienda investigar los delitos de forma objetiva”[4].
De forma particular, el Grupo Internacional de Expertos Independiente (GIEI Bolivia) en su Informe final sobre los hechos de violencia de 2019, subrayó: “Entre otras medidas, la independencia e imparcialidad de los y las fiscales deben salvaguardarse mediante un proceso adecuado de nombramiento y promoción, basado en criterios objetivos y mediante condiciones de trabajo que garanticen la seguridad en el cargo”, recomendando al Estado boliviano “Garantizar la independencia funcional y externa, y la estabilidad profesional de los fiscales”.
En el mismo sentido, el Relator Especial de NNUU sobre Independencia de los Jueces y Abogados, Diego Garcia Sayán, en su informe de observaciones preliminares de febrero de 2022, luego de su visita oficial a Bolivia, al abordar la falta de independencia judicial en el país, abogó por el fortalecimiento de la carrera fiscal en el país.
El marco nacional e internacional es muy claro en materia de asegurar una fiscalía como órgano autónomo, como una garantía de investigaciones objetivas e independientes. Solo cuando los fiscales actúan objetivamente, es posible garantizar que todos reciban un tratamiento igualitario ante la ley, particularmente ante la ley penal. La discusión de la reforma judicial en el país sigue abierta, pero no debe darse en el vacío, ni es una disquisición teórica en abstracto, debe estar basada en la Constitución, la ley y los instrumentos internacionales, y principalmente en la búsqueda de objetivos claros, basados en principios, y no en la agenda del cálculo político de corto plazo.
[1] Ramiro Orias Arredondo es abogado, Oficial de Programa Senior de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF). Las opiniones del autor son de índole personal y no comprometen a las instituciones de las que pertenece.
[2] Consejo Consultivo de Fiscales Europeos, Aviso No 13(2018) sobre “Independencia, redición de cuentas y ética de fiscales” (Consultative Council of European Prosecutors, Opinion No 13(2018) en “Independence, accountability and
ethics of prosecutors”), 23 noviembre de 2018, párr. 6.
[3] CIDH. Informe sobre la situación de los derechos humanos en México, OEA/ Ser.L/II.100. Doc. 7 rev.1, Septiembre 24 de 1998, párr. 372.
[4] Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, NNUU, A/HRC/17/30/Add.3, 18 de abril de 2011, párr.16.
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