Hay al menos 8 deficiencias en la accesibilidad al portal del Sicoes

Texto de Miriam Telma Jemio y caricatura de portada de Javier Menchaca para Guardiana (Bolivia)

Miércoles 31 de agosto de 2022.- Bolivia es uno de los pocos países de América Latina que no tiene una ley de acceso a la información pública. Esto impide fiscalizar de manera óptima las acciones de la administración del Estado. En el caso de las compras públicas que se registran en el Sicoes de Bolivia, si bien hubo avances en el último tiempo, este sistema presenta al menos ocho deficiencias de accesibilidad a sus datos.

Así lo comprobó un equipo de informáticos del Lab TecnoSocial que bajo la dirección de Álex Ojeda armó la plataforma Contratos Abiertos Bolivia. Allá volcó la información del Sicoes sobre la adquisición de insumos para la atención de Covid-19 y al hacerlo se encontró con una serie de deficiencias que luego fueron corroboradas por especialistas y usuarios, tal el caso de periodistas con los que habló Guardiana.  

“Es un sistema muy difícil de usar y la mayoría de las compras públicas no están en el Sicoes porque las adquisiciones por debajo de los 20 mil bolivianos no entran en ese sistema. Entonces, no se las puede ver y es ahí donde está ocurriendo la corrupción más menuda”, dice Cristian León, director ejecutivo de la Fundación Internet Bolivia, que trabaja en la defensa de derechos digitales, entre estos el acceso a la información pública. Pero hay avances como el Mercado Virtual, afirma el abogado y administrador de empresas Álvaro Fernando Arandia Davezies, experto en contrataciones y compras estatales.

El Sistema de Contrataciones Estatales (Sicoes), es el sistema oficial de publicación y difusión de información de los procesos de contratación de las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, establecido y administrado por el Órgano Rector.

Compras abiertas

En los últimos años, Álex Ojeda, coordinador del Lab TecnoSocial, junto a la comunidad boliviana de datos abiertos, compuesta por cientistas de datos, periodistas, investigadoras y activistas, tuvo que ver cómo sortear al menos ocho deficiencias al buscar y descargar información del Sicoes.

Esta comunidad tomó impulso hace más de cinco años, incidiendo en que el Estado avance hacia un gobierno abierto. Es en lo que trabajó hasta 2019 la Agencia de Gobierno Electrónico y Tecnologías de Información y Comunicación (Agetic), señala Cristian León.

Paralelamente, la sociedad civil comenzó a trabajar en el tema. Una de las primeras aperturas de datos es el reportaje publicado en enero de 2016 en El Deber Data “El patrimonio del gabinete de Evo”, con base en las declaraciones juradas de los ministros de entonces.

A fin de mejorar la accesibilidad y transparencia de las contrataciones estatales en Bolivia, Ojeda creó la Plataforma Contratos Abiertos que actualmente contiene datos sobre contratos de Covid-19, de marzo de 2020 a enero de 2022.

Ojeda cuenta que esa plataforma nació de la necesidad que había en la comunidad datera de acceder a la información publicada del Sicoes. Es un espacio digital para conectar a ciudadanas y ciudadanos interesados en la transparencia gubernamental de los contratos.

Incluye dos herramientas para extraer datos procesables de ese sistema: una llamada Recupera Sicoes que rescata automáticamente las tablas HTML que genera el buscador del Sicoes. Es una herramienta amigable para cualquier persona que use esa plataforma estatal. La otra herramienta sirve para extraer datos de fichas de PDF, como tablas de ítems, adjudicados y montos totales de las fichas en PDF de las convocatorias.

Álex Ojeda y el grupo con el que trabaja pretenden que Contratos Abiertos sirva como ejemplo de buenas prácticas de accesibilidad de la información en temas de contrataciones estatales.

La plataforma también cuenta con un espacio para publicar notas, datos y herramientas que servirán para fomentar la transparencia digital del Estado.

Deficiencias en la accesibilidad a los datos

Actualmente, las barreras más comunes con las que se enfrentan los usuarios de los datos del Sicoes son por lo menos ocho:

1. Los datos no son procesables: Esa información que está en HTML y PDF no puede ser analizada directamente en algún programa estadístico como Excel, Google Sheets, SPSS y analizar los datos para conocer, por ejemplo, la variación en el precio de una contratación.

Esta deficiencia podría solucionarse si publicaran la información en formatos procesables como Excel, CSV, JSON, menciona Ojeda. En otros países, los programadores y analistas pueden obtener la base de datos de las compras públicas con un código de acceso. Eso no sucede en Bolivia, el Sicoes no da la posibilidad de descargar su base de datos de formas programáticas.

2. La información mostrada en las tablas es superficial porque no está el dato del precio con el que se adjudicó la compra, ni los adjudicados y otros detalles, para lo cual es necesario ingresar a las fichas o a documentos escaneados que, por lo general, no son todos legibles y se los tiene que descargar para extraer la información.

“Lo que se necesita es una base de datos más completa, de todas las fases y pasos de la contratación, siguiendo un estándar abierto de contrataciones. Y al mismo tiempo hacer esta información fácilmente accesible”.

Álex Ojeda, coordinador del Lab TecnoSocial

El periodista Daniel Rivera ha realizado varias investigaciones con información del Sicoes, entre ellas “Los rastros de la corrupción de Olympus en la salud boliviana” publicada en 2020 en el periódico tarijeño El País. Tras el rastreo en el Sicoes, halló 24 contratos adjudicados a la empresa Olympus, señalada por hechos de corrupción en América Central y del Sur.

El periodista explica que en el Sicoes no están los contratos anteriores al 2015, lo que impide saber si una adjudicación ha sido transparente. Después de 2016, ya se tiene esa información; aunque no todas las instituciones estatales suben esos documentos.

“En la mayoría de los casos, las actas de recepción no son publicadas. No se puede conocer la marca de equipamiento, el precio detallado por unidad, solo está el total”.

Periodista Daniel Rivera

3. El sistema es lento y en plena descarga la plataforma saca del sistema al usuario, sobre todo cuando realiza numerosas consultas.

Ojeda cree que posiblemente el Sicoes tenga que ampliar la capacidad de sus servidores, para atender más consultas ciudadanas.

La periodista Fabiola Chambi, creadora de Los Tiempos Data, cuenta que para la investigación realizada para el medio Salud con Lupa “Los hospitales de Evo Morales que no han servido en la pandemia”, publicado en octubre de 2020, elaboraron una base de datos con la información del Sicoes.

“Hace cinco años (2015), el gobierno inició un millonario plan de inversiones para la construcción de 54 hospitales en Bolivia. Sin embargo, la mayoría no estuvo listo cuando llegó el coronavirus al país. Diez de los hospitales terminados y en los que se invirtió US$ 61 millones son ahora infraestructura inoperativa porque no tienen presupuesto para equipos y contrataciones de personal médico”, publicó el portal con esos datos.

Designaron a una persona exclusivamente para la búsqueda de información en el Sicoes. “Tuvimos que apoyarnos en una persona que solo se dedique desde la mañana hasta la noche a bajar la información. La página se caía en determinadas horas. Justo cuando estás haciendo una búsqueda o bajando información”, recordó la periodista de datos.

Este año, la plataforma del Sicoes tuvo varias caídas por mantenimiento y actualizaciones como señalan los comunicados de su página web. Incluso hubo un apagón no planificado el 17 de julio.

4. Se tiene que responder un CAPTCHA (test para comprobar si el usuario es un internauta humano y no un robot), para descargar cualquier documento del Sicoes, que hace muy dificultoso analizar la información.

Para Chambi es importante la banda ancha del internet que se usa para descargar uno a uno los documentos en PDF. “Aunque llevarte de una pestaña a otra para descargar un documento no va con la lógica de gobierno abierto o datos abiertos”.

Se tendría que encontrar otros métodos para que no se sobrecargue su sistema (del Sicoes), por ejemplo, número de peticiones máximas por minuto. “Aun así, la accesibilidad debería estar primero”, reclama el coordinador del Lab TecnoSocial.

5. Hasta hace dos años, las fichas (donde está el resumen del proceso de contratación) se descargaban con un enlace que se podía consultar desde cualquier navegador, hoy solo es posible desde la plataforma del Sicoes. Esto ralentiza el proceso de descarga cuando se requiere más de un dato.

6. La mezcla de rubros en una sola compra dificulta la búsqueda de información. Si bien están divididos los tipos de contrataciones por Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios de Consultoría, se mezclan los rubros.

Por ejemplo, en Bienes, una sola convocatoria puede contener compras de alimentos, medicamentos y equipos. “No deberías mezclar rubros en las compras, porque en realidad lo que se busca es la especialización, contratar a una empresa que sea especialista en insumos médicos, por ejemplo, pero si colocas fideos más, no estás buscando especialización sino una empresa que te venda todo”, explica León.

Por tanto, para este especialista lo que se genera en torno a las licitaciones públicas “son negociados y eso es un problema”.

7. La escritura de los nombres de los adjudicatarios no es uniforme como tampoco de los insumos o bienes que se registran en las convocatorias. En la búsqueda se puede encontrar el nombre de un proponente escrito de diferentes maneras: un solo nombre y un solo apellido o los dos nombres y un solo apellido, o dos nombres y dos apellidos. Esto podría generar errores al analizar la información, lo que demanda más tiempo al verificar los datos.

El periodista Rivera considera importante que el Sicoes cuente con una base de datos de las grandes empresas que venden productos y servicios al Estado, de manera que las entidades estatales escribirían los nombres de una sola forma y no como ahora: la escritura difiere de una a otra repartición del Estado.

Lo mismo pasa con los nombres de los productos. En su investigación, que plasmó en el reportaje especial “Carmelo, el monopolio que movió millones en Bolivia”, publicado en Connectas y El País en noviembre de 2020, encontró que el producto también estaba registrado como “suplemento Carmelo” o “alimento complementario para el adulto mayor”.  Si no se cuenta con el dato preciso, el análisis de la información puede dar un resultado erróneo.

Para ese trabajo revisó 1.372 contratos públicos firmados en los últimos ocho años por la Caja Nacional de Salud y los municipios de todo el país para la adquisición de estos productos. Más de la mitad de las compras públicas fueron hechas por contrataciones directas y a través de mecanismos de excepción, es decir, sin licitaciones públicas. La investigación develó que una sola empresa, Sigma, se adjudicó el 91,2% de las compras.

León considera que este problema persistirá mientras no haya una ley de acceso a la información, porque no hay una reglamentación sobre cómo tiene que estar escrita la información. “Hay enormes vacíos que pueden ser mal aprovechados o también puede deberse a un desconocimiento. Es decir, no se sabe cómo publicar porque no hay una guía”, puntualiza.

La administración pública requiere de procedimientos claros, de manuales y protocolos, para que no se presenten estos vacíos.

8. La plataforma del Sicoes no es amigable y si no se tiene conocimiento avanzado cuesta hacer una búsqueda, rastrear la información, peor cuando se trata de una investigación de largo aliento, afirma Chambi.

Si la búsqueda es de dos contratos o compras, se puede obtener la información. Pero si se trata de una investigación más profunda, donde se requiere obtener gran cantidad de datos o rangos de tiempos amplios, como 10 o más, la búsqueda se complica.

En países donde trabajan con gobierno abierto, está disponible un mapa del sitio que orienta al usuario, cualquier persona sin tener mucho conocimiento podría acceder y encontrar la información que busca.

Chambi, junto a otros periodistas, participó en un taller donde aprendió a navegar en el Sicoes, eso le facilitó su trabajo. “Si no hubiera tomado el curso hubiera perdido mucho tiempo en la búsqueda de la información. Pero el problema es que la página cambia. Esa metodología cambia, para otra experiencia cambia y es como volver a empezar”.

Los avances

En opinión del abogado y administrador de empresas Álvaro Fernando Arandia Davezies, experto en contrataciones públicas, el Sicoes ha contribuido a la transparencia de los procesos de compras estatales. Aunque, la exautoridad de Compras y Contrataciones reconoce que a pesar de los avances existen algunos vacíos, que “siempre han existido”, pero ve que constantemente se hacen mejoras.

Menciona que en los dos últimos años hubo “bastantes cambios en la normativa”, por ejemplo ahora las contrataciones se hacen con medios electrónicos. Esto es fruto de las adecuaciones que se tuvo que hacer debido a la pandemia del Covid-19.

La Resolución Ministerial 021, de febrero de 2022, puso en vigencia esa modalidad. Aprobó el Reglamento de Contrataciones con Apoyo de Medios Electrónicos, el Manual de Operaciones del Sicoes y Modelos de Documentos Base de Contratación modalidades Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE) y Licitación Pública.

Antes, las empresas presentaban en sobres toda la documentación requerida para participar en alguna contratación, ahora esos documentos son escaneados y los presentan de manera virtual.

Incluso las reuniones y la inspección previa son en esa modalidad. “Uno puede participar de manera virtual en una propuesta. Al ser las propuestas electrónicas, tampoco hay contacto y eso contribuye a la transparencia, porque el proveedor no sabe quiénes son los otros proponentes”, resalta el experto.

Lo importante es conocer las modalidades de compras y contrataciones para hacer una búsqueda, dice Arandia. Saber que aquellas de 1 a 20 mil bolivianos no se encontrarán en el Sicoes y qué corresponde cuando son Compras Menores, o cuándo corresponde hacer una licitación, así como en qué ficha buscar los precios, saber qué tipo de información hay en los formularios 400, 900 o 600, por ejemplo.

El Mercado virtual de bienes de 1 a 20 mil bolivianos que está en vigencia por el Decreto Supremo 4505, para que las entidades públicas adquieran productos nacionales registrados en el catálogo electrónico denominado "Compra Hecho en Bolivia".

Para Arandia, esto es positivo ya que las contrataciones menores son muy libres, muy directas, pero con este decreto las entidades estatales están obligadas a consultar las ofertas del Mercado Virtual en primera instancia.

Rivera piensa que es un avance para fiscalizar las compras menores, sobre todo porque las entidades fraccionan las compras públicas para evitar publicar en el Sicoes.

El Decreto Supremo 4453 pone en vigencia la Subasta Electrónica y el Mercado Virtual estatal “en el marco de la transparencia y la lucha contra la corrupción en las contrataciones estatales”, señala el decreto.

Estas modificaciones son positivas, son instrumentos que facilitan los procedimientos de las compras y contrataciones estatales. La información que se publica en Sicoes es fiel, dice el abogado.

Cristian León menciona que hubo otros avances en temas de transparencia y acceso a la información realizados desde la Agetic, entre 2016 y 2019.

Entre ellos están el Decreto Supremo Nº 3525 que crea la plataforma “Bolivia a tu servicio”, donde están los trámites públicos (con los requisitos, costos, tiempos); la Plataforma de Datos Abiertos con información en estándares abiertos como es el caso de Geo Bolivia en estándares abiertos, y los seis estándares que son como un manual de cómo tiene que funcionar el Estado en términos de gobierno electrónico. “La Agetic avanzó mucho en esos temas, pero fue descontinuado y esas plataformas están desactualizadas”, lamenta.

Actualmente, la Agetic está impulsando la ciudadanía digital, está estandarizando varios procesos como el Seguro Universal de Salud, entre otros, pero descontinuó lo trabajado hasta 2019.

Este reportaje fue elaborado gracias a los datos de la plataforma Contratos Abiertos Bolivia, desarrollado por el Lab TecnoSocial.